La sicurezza generale dei prodotti è oggetto di una proposta di regolamento UE che rafforza con decisione la tutela dei consumatori nell’era degli acquisti online di beni e servizi.
Si prospetta una disciplina uniforme e coerente sia al regolamento generale sulla vigilanza del mercato, sia alle normative armonizzate su singole categorie di prodotti.
Tra le molte novità si segnala l’introduzione della due diligence, vale a dire la responsabilità degli operatori a valle (es. ecommerce) sulla conformità dei prodotti. L’ABC a seguire.
Sicurezza generale prodotti, la direttiva 2001/95/CE
La GPSD – General Product Safety Directive, dir. 2001/95/CE, recepita in Italia con d.lgs. 172/04 (1,2) – rappresenta tuttora il quadro normativo di riferimento a garanzia della sicurezza generale dei prodotti in ambiti non disciplinati da apposite normative di settore. Quali sono ad esempio il General Food Law (reg. CE 178/02) e il Pacchetto Igiene (reg. CE 852, 853/04 e successivi) nei settori alimentare e mangimistico, il Food Contact Materials Regulation (reg. CE 1935/04) per i materiali e gli oggetti a contatto con gli alimenti (MOCA. V. All. 3).
La direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti deve venire aggiornata per una serie di esigenze:
– omogeneità delle regole e delle loro applicazione nei diversi Stati membri,
– allineare le norme generali e le quelle di settore, relative ai prodotti armonizzati,
– migliorare il coordinamento tra le autorità degli Stati membri su vigilanza e gestione di merci non conformi (sistema Rapex, dir. UE 2019/771),
– tutelare i consumatori rispetto agli acquisti internazionali online e a quelli connessi a dispositivi IT e/o reti digitali,
– responsabilizzare gli operatori a valle delle filiere, (5)
– integrare la disciplina con le recenti strategie e piani d’azione UE (es. servizi digitali, intelligenza artificiale, sostanze chimiche, economia circolare).
GPSR – La proposta della Commissione
La proposta di General Product Safety Regulation (GPSR), adottata dalla Commissione europea il 30.6.21, si caratterizza in primo luogo per la natura dell’atto. (6) Un regolamento appunto, vale a dire un identico testo che si applica contestualmente in tutti gli Stati membri, al pari delle norme tecniche relative ai vari prodotti e servizi.
‘Tutti i consumatori, compresi i più vulnerabili, quali i bambini, gli anziani e le persone con disabilità, hanno diritto a prodotti sicuri. I consumatori dovrebbero poter disporre di mezzi sufficienti per esercitare tali diritti e gli Stati membri dovrebbero avere a disposizione strumenti e misure adeguati per applicare il presente regolamento’ (proposta GPSR, considerando 5).
Obiettivi e criteri generali
Obiettivo del GPSR è garantire la sicurezza dei prodotti di consumo offerti e immessi sul mercato interno, online e offline, indipendentemente dalla loro provenienza dall’UE o Paesi terzi. Innalzare gli standard di sicurezza, salute pubblica e informazione al consumatore, migliorando così il funzionamento del mercato interno ‘per quanto riguarda i prodotti destinati ai consumatori’ (cons. 4). (7)
‘Prodotto sicuro’: qualsiasi prodotto che, in condizioni normali o ragionevolmente prevedibili di uso o abuso, compresa la durata effettiva dell’uso, non presenta alcun rischio o solo rischi minimi compatibili con l’uso del prodotto, considerati accettabili e coerenti con un elevato livello di protezione della salute e della sicurezza dei consumatori’ (proposta GPSR, articolo 3.1.2).
I doveri generali degli operatori economici che gestiscono vendite online, così come quelli che scattano in caso di non conformità e incidenti – oltre ai diritti di informazione dei consumatori – devono applicarsi anche ai prodotti oggetto di apposite normative, qualora esse non contengano disposizioni specifiche al riguardo (cons. 8).
Analisi e gestione del rischio
L’analisi del rischio rappresenta la base per l’applicazione del regolamento in esame e delle normative che esso richiama, nell’ottica di integrare:
– le norme armonizzate, tecniche e di attuazione su cui basare la presunzione di sicurezza dei prodotti (articoli 5,6),
– le priorità e le misure di controllo da organizzarsi alle frontiere UE, in conformità al codice doganale (reg. UE 952/13, articoli 46 e 47),
– la gestione del sistema RAPEX (Rapid Exchange of Information System) – Safety Gate, già in uso anche su merci soggette a normative verticali (reg. UE 2019/1020, art. 20).
Categorie vulnerabili di consumatori, accessibilità
La valutazione della sicurezza dei prodotti deve considerare tutti gli aspetti pertinenti al loro utilizzo. Le caratteristiche e la presentazione dei prodotti, ma soprattutto ‘le esigenze e i rischi specifici delle categorie di consumatori che probabilmente li utilizzeranno, in particolare i bambini, gli anziani e le persone con disabilità’ (considerando 23).
La Commissione europea rivela ancora purtroppo la propria immaturità culturale rispetto al tema dell’inclusione sociale, poiché si limita a riferire in termini generici alle ‘informazioni specifiche necessarie per rendere i prodotti sicuri per una determinata categoria di persone’ e alla loro ‘accessibilità’. Senza neppure accennare al concetto di Universal Design, invece prioritario nella corrispondente disciplina in USA.
Principio di precauzione e rischio ambientale
‘Il principio di precauzione è fondamentale per garantire la sicurezza dei prodotti e dei consumatori e dovrebbe pertanto essere preso in debita considerazione da tutti i soggetti coinvolti nell’applicazione del presente regolamento’ (proposta GPSR, considerando 10).
La tutela della salute, intesa in un’accezione più ampia rispetto ai rischi di nocumento immediato, postula la considerazione ‘del rischio ambientale di un prodotto nella misura in cui esso può determinare, in ultima analisi, un rischio per la salute e la sicurezza dei consumatori’ (cons. 11).
Prodotti alimentari e mangimi no, MOCA sì
Prodotti alimentari e mangimi rimangono esclusi dal campo legislazione del GPSR in quanto soggetti ad apposite normative verticali (es. General Food Law, Pacchetto Igiene) che si estendono anche agli ambiti a essi contigui, come si evince tra l’altro dall’esteso campo di applicazione del c.d. OCR (Official Controls Regulation, reg. UE 2017/625).
I materiali e oggetti destinati a venire a contatto con gli alimenti (MOCA) invece, se pure anch’essi soggetti a normativa armonizzata, possono ricadere nel campo di applicazione del GPSR in relazione a rischi non contemplati dal reg. CE 1935/04 ovvero da altra legislazione sui rischi chimici e biologici connessi ai prodotti alimentari (cons. 13). (8)
Prodotti di consumo che somigliano ai prodotti alimentari
Il GPSR abroga la direttiva 87/357/CEE relativa ai prodotti di consumo che, pur non essendo prodotti alimentari, vi assomiglino e possano perciò venire confusi con i prodotti alimentari. Con la conseguenza che i consumatori, soprattutto i bambini, possono portarli alla bocca, succhiarli o ingerirli.
Tale direttiva risale a un periodo storico anteriore al varo del Libro bianco per la sicurezza alimentare e ha dato luogo negli anni a interpretazioni controverse. I prodotti simil-alimentari devono perciò ora ricadere nell’applicazione del GPSR, al preciso scopo di prevenire i rischi di soffocamenti, intossicazioni, perforazioni o ostruzioni del tubo digerente (cons. 17).
Prodotti resi disponibili nella fornitura dei servizi, nuove tecnologie
I servizi dovrebbero venire esclusi, in linea di massima, dall’ambito di applicazione del GPSR. I prodotti ‘resi disponibili ai consumatori nel contesto di una prestazione di servizi, compresi i prodotti ai quali i consumatori sono direttamente esposti durante una prestazione di servizi’, dovrebbero invece ricadervi. Con eccezione, si noti bene, delle ‘attrezzature su cui i consumatori circolano o viaggiano gestite da un prestatore di servizi’ (es. monopattini e bici elettriche. Cons. 18).
Le nuove tecnologie devono venire considerate anche nella capacità di determinare nuovi rischi di salute e sicurezza, ad esempio influenzando il funzionamento di articoli e dispositivi collegati. I quali a loro volta possono essere vulnerabili ad attacchi informatici. Gli operatori e le autorità nazionali devono perciò considerare i rischi legati alle nuove tecnologie già al momento della progettazione dei prodotti e della loro valutazione (cons. 19-21).
Responsabilità degli operatori
‘Tutti gli operatori economici che intervengono nella catena di fornitura e distribuzione dovrebbero adottare opportune misure per garantire che tutti i prodotti da loro messi a disposizione sul mercato siano sicuri e conformi al presente regolamento’ (cons. 24).
I gestori di marketplace che intermediano la vendita di prodotti tra operatori economici e consumatori devono assumere maggiori responsabilità nel contrasto alla vendita online di prodotti pericolosi. I criteri introdotti dal GPSR integrano così la proposta 15.12.20 di regolamento Digital Services Act (DSA). (9)
Fabbricanti, responsabilità e reperibilità
Il ‘fabbricante’ – inteso come ‘qualsiasi persona fisica o giuridica che fabbrica un prodotto, oppure lo fa progettare o fabbricare, e lo commercializza apponendovi il proprio nome o marchio’ (art. 3.1.8) – deve:
– contrassegnare i prodotti in modo inequivoco e riconoscibile da parte dei consumatori,
– riportare il proprio nome e/o marchio e recapito (es. indirizzi web, email e postale) ove i consumatori possano rivolgersi per reclami e segnalazioni,
– fornire le informazioni di sicurezza, ove necessarie, in una lingua facilmente comprensibile (secondo quanto prescritto in ogni Stato membro),
– adottare immediatamente le azioni correttive richieste in caso di rischi di sicurezza prodotti, anche attraverso la notifica nel Safety Business Getaway,
– compilare e conservare per 10 anni la documentazione tecnica a garanzia della sicurezza, fino a 5 anni i registri dei reclami (GPSR, articolo 8).
Vendite a distanza. Il responsabile in UE per i prodotti extra-UE
L’offerta in vendita online o tramite altri canali di vendita a distanza ricade nel campo di applicazione del GPSR allorché in alcun modo destinata ai consumatori (art. 4).
Un rappresentante in UE deve venire designato e i suoi recapiti devono venire resi disponibili ai consumatori su tutti i prodotti in vendita a distanza che provengano da fabbricanti non basati nel Vecchio Continente (UE, SEE. Articolo 18).
Distributori online, responsabilità e due diligence
Il Product Safety Pledge (2018), impegno volontario sottoscritto dai grandi gestori di piattaforme ecommerce operanti in UE, contribuisce alla rimozione dei prodotti di consumo pericolosi non alimentari e prevede alcune loro attività volte a migliorare la sicurezza dei prodotti, è risultato inidoneo a raggiungere i propri obiettivi (cons. 28).
La due diligence (lett. dovuta diligenza) dovrebbe perciò venire introdotta, nei termini di responsabilità cogente dei gestori delle vendite online sui contenuti ospitati nelle loro piattaforme, per quanto specificamente attiene alla sicurezza dei prodotti. La due diligence è stata di recente proposta a livello UE per la generalità degli operatori, si ricorda, anche in relazione al rispetto dei diritti umani e la tutela dell’ambiente nelle filiere di approvvigionamento. (10)
Distributori online. Registrazione, punti di contatto, cooperazione
I distributori online ‘ai fini di un’efficace vigilanza del mercato i mercati online dovrebbero registrarsi sul portale Safety Gate e inserire, sullo stesso portale, le informazioni riguardanti i loro punti di contatto unici in modo da agevolare la comunicazione di informazioni su questioni inerenti alla sicurezza dei prodotti’ (cons. 30). Con l’obiettivo di affrontare in modo rapido e specifico le questioni legate alla sicurezza dei prodotti.
Apposite procedure di gestione crisi inerenti alla sicurezza prodotti dovrebbero venire organizzate dai gestori delle piattaforme di ecommerce per l’adempimento degli obblighi previsti dal GPSR, ‘in particolare per quanto riguarda l’osservanza efficace e tempestiva degli ordini emessi dalle autorità pubbliche, il trattamento delle notifiche di altri soggetti terzi e la cooperazione con le autorità di vigilanza del mercato, su richiesta, nell’ambito delle misure correttive’ (considerando 31).
Ecommerce, procedure efficaci per mitigare le responsabilità
L’efficacia delle procedure adottate dai gestori di ecommerce ‘per rimuovere prontamente dalle loro interfacce online i contenuti che si riferiscono a prodotti pericolosi, non appena vengano effettivamente a conoscenza o, nel caso di richieste di risarcimento, diventino consapevoli dei contenuti illegali’ è la condizione per beneficiare dell’esenzione dalla responsabilità per i servizi di hosting prevista dal Digital Services Act (considerando 32).
Gli obblighi previsti dal GPSR non si estendono infatti alla sorveglianza sistematica sulle informazioni trasmesse o conservate, né all’accertamento attivo di fatti o circostanze che indichino la presenza di attività illecite. La due diligence tuttavia comporta una effettiva capacità di intervento quando i distributori online siano stati informati, in particolare, ‘di fatti o circostanze in base ai quali un operatore economico diligente avrebbe dovuto rilevare l’illegalità in questione’.
Tracciabilità e cooperazione
La tracciabilità dei prodotti e la registrazione della documentazione tecnica che rileva ai fini della loro sicurezza è requisito fondamentale da applicarsi al retail digitale come a quello fisico (articolo 17). Le piattaforme di ecommerce non dovrebbero perciò consentire la pubblicazione di annunci qualora l’operatore commerciale non abbia fornito tutte le informazioni relative alla sicurezza e alla tracciabilità del prodotto.
La autorità di vigilanza sul mercato devono poter accedere alle piattaforme e poter estrarre i dati rilevanti (data scraping). I distributori online devono cooperare in tal senso, oltreché adempiere agli ordini delle autorità per la gestione di situazioni critiche mediante rimozione di contenuti, informazione ai consumatori, richiamo dei prodotti pericolosi.
Da RAPEX a Safety Gate
La ‘rete per la sicurezza dei consumatori’, composta dalle autorità degli Stati membri competenti in materia di sicurezza dei prodotti, deve cooperare con quella per la conformità dei prodotti. Il Safety Gate – nuovo nome attribuito al RAPEX – si articola come segue:
– un sistema di allarme rapido sui prodotti pericolosi non alimentari, attraverso il quale le autorità nazionali e la Commissione possono scambiare informazioni su tali prodotti,
– un portale web destinato a informare il pubblico e un’interfaccia tramite la quale le imprese possono adempiere l’obbligo di avvisare le autorità e i consumatori riguardo a prodotti pericolosi (Safety Business Gateway, art. 25).
Notifiche, richiamo, pubblicità
Gli Stati membri devono inserire ‘senza indugio’ nel Safety Gate le notifiche relative ai lotti di prodotti e le misure correttive adottate, oltre ai successivi aggiornamenti. I Paesi terzi possono a loro volta aderire al sistema di scambio di informazioni. La Commissione europea riceve le notifiche e, verificata e la rilevanza, le pubblica sul portale Safety Gate. In ipotesi di difformità di valutazioni del rischio, gli Stati membri si potranno rivolgere alla Commissione stessa.
Le notizie relative a misure su prodotti che presentano rischi per la salute e la sicurezza dei consumatori devono venire messe a disposizione del pubblico, nel rispetto delle esigenze di trasparenza e fatte salve le restrizioni richieste per attività di monitoraggio e indagine, oltreché di segreto industriale (Trattato, articolo 337). La versione pubblica del Safety Gate dovrebbe essenzialmente offrire ai consumatori le notizie utili a identificare il prodotto, la natura del rischio e le misure adottate.
Sanzioni
Le sanzioni dovrebbero ‘avere un effetto dissuasivo rilevante per gli operatori economici’ e i distributori online, in modo da prevenire l’immissione sul mercato di prodotti pericolosi. Tenuto conto della natura delle violazioni, il possibile vantaggio economico, il livello di rischio e la possibile gravità dei danni per i consumatori.
L’effetto dissuasivo dovrebbe venire rafforzato dalla possibilità per gli Stati membri di pubblicare le relative notizie (name & shame). L’omogeneità delle sanzioni viene poi espressamente invocata, per evitare che gli operatori concentrino le proprie attività in territori a basso rischio (c.d. forum shopping).
Dario Dongo
Note
(1) Direttiva 2001/95/CE, relativa alla sicurezza generale dei prodotti. Testo consolidato all’1.1.2010 su Europa-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32001L0095&qid=1628975364864
(2) D.lgs. 172/04. Attuazione della direttiva n. 2001/95/CE relativa alla sicurezza generale dei prodotti. Testo aggiornato all’8.10.05 su Normattiva, https://bit.ly/3xMkmAS
(3) Dario Dongo. Ottone, legno e altri materiali a contatto con gli alimenti. GIFT (Great Italian Food Trade). 2.8.21, https://www.greatitalianfoodtrade.it/imballaggi-e-moca/ottone-legno-e-altri-materiali-a-contatto-con-gli-alimenti
(4) Per approfondimenti si veda l’ebook ‘Sicurezza alimentare, regole cogenti e norme volontarie’, su https://www.greatitalianfoodtrade.it/libri/sicurezza-alimentare-regole-cogenti-e-norme-volontarie-il-nuovo-libro-di-dario-dongo
(5) Dario Dongo, Pier Luigi Copparoni. Responsabilità del distributore, approfondimenti. GIFT (Great Italian Food Trade). 22.5.18, https://www.greatitalianfoodtrade.it/etichette/responsabilità-del-distributore-approfondimenti
(6) Proposta di regolamento del Parlamento e del Consiglio relativo alla sicurezza generale dei prodotti, che modifica il regolamento (UE) n. 1025/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 87/357/CEE del Consiglio e la direttiva 2001/95/CE del Parlamento e del Consiglio. COM(2021) 346 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0346&from=EN
(7) NB: i prodotti destinati a uso professionale, ma successivamente immessi sul mercato dei consumi, sono comunque soggetti al GPSR ‘in quanto potrebbero presentare rischi per la salute e la sicurezza dei consumatori se utilizzati in condizioni ragionevolmente prevedibili’ (cons. 12)
(8) Si riconferma così l’esigenza di una riforma strutturale della disciplina dei MOCA. V. precedente articolo
(9) Digital Services Act. Proposta di regolamento relativo a un mercato unico dei servizi digitali (legge sui servizi digitali) e che modifica la direttiva 2000/31/CE. COM/2020/825 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1608117147218&uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN
(10) Dario Dongo. Due diligence, il progetto di direttiva UE sulle responsabilità socio-ambientali nella catena del valore. GIFT (Great Italian Food Trade). 27.7.21, https://www.greatitalianfoodtrade.it/progresso/due-diligence-il-progetto-di-direttiva-ue-sulle-responsabilità-socio-ambientali-nella-catena-del-valore
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
