Il decreto legislativo 103/2024, in vigore dal 2 agosto 2024, introduce in Italia la ‘semplificazione’ dei controlli ufficiali in materia di protezione ambientale, igiene e salute pubblica, sicurezza dei lavoratori. (1)
1) Semplificazione dei controlli ufficiali in Italia. Premessa
La riforma dei controlli ufficiali sulle attività economiche risponde ai ripetuti solleciti del Consiglio UE a migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione in Italia.
Gli obiettivi del decreto in esame riguardano:
– l’eliminazione degli adempimenti non necessari
– la semplificazione sulla base del principio di proporzionalità
– la programmazione coordinata tra le varie strutture della pubblica amministrazione e lo scambio di informazioni tramite banche dati condivise e interoperabili
– il ricorso alla diffida o ad altre misure per ottimizzare il ripristino delle conformità.
2) Ambiti di applicazione
I controlli ufficiali oggetto della semplificazione in esame riguardano:
– ‘la verifica del rispetto di regole poste a tutela dell’interesse pubblico’
– da parte delle pubbliche amministrazioni, (2) nei confronti di
– attività economiche, le quali consistono ‘nella produzione e l’offerta di beni e servizi sul mercato’, e dei
– soggetti controllati che svolgano tali attività.
Sono esclusi viceversa i controlli fiscali e antimafia, nonché quelli disposti dai prefetti o comunque richiesti per esigenze di sicurezza e difesa nazionale. Fatti salvi gli obblighi imposti dal diritto europeo e internazionale (d.lgs. 103/24, articolo 1).
3) Semplificazione degli adempimenti amministrativi
La semplificazione degli adempimenti amministrativi postula la capacità delle pubbliche amministrazioni di:
– ‘garantire una piena conoscenza degli obblighi ai quali i soggetti controllati sono tenuti’, ed
– ‘eliminare sovrapposizioni e duplicazioni di controlli’ (d.lgs. 103/24, articolo 2).
3.1) Censimento dei controlli
Il calendario dei lavori è articolato come segue:
– entro l’1 ottobre 2024 il Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio elabora ‘uno schema standardizzato per l’effettuazione del censimento dei controlli’
– nei 150 giorni successivi le pubbliche amministrazioni interessate ‘pubblicano nei loro siti istituzionali i censimenti dei controlli’
– entro il 30 giugno 2025 le stesse PA trasmettono al Dipartimento un rapporto sui controlli operati nell’ultimo triennio e i relativi esiti, tenuto conto della dimensione e il tipo di soggetti controllati. Con ‘evidenza percentuale dei casi in cui il controllo si è concluso con la constatazione di irregolarità’
– entro il 30 ottobre 2025 il Dipartimento, previa audizione delle associazioni di categoria interessate, elabora un quadro di sintesi al fine di individuare aree di sovrapposizione e duplicazione tra i controlli svolti a diversi livelli amministrativi
– il documento di cui sopra viene trasmesso alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al ministero dell’Economia e le Finanze nonché a quello delle Imprese e il Made in Italy. Con ‘eventuale segnalazione dei procedimenti di controllo che, anche alla luce di una valutazione costi benefici, possono essere eliminati, sospesi per un determinato intervallo temporale, programmati con cadenza periodica, con esclusione di controlli a campione, ovvero rafforzati’
– il ministro per la pubblica amministrazione trasmette altresì il predetto documento al Parlamento, con aggiornamenti su base triennale (d.lgs. 103/24, articolo 2).
3.2) Trasparenza circa gli obblighi degli operatori economici
Gli enti di controllo devono pubblicare sui propri siti istituzionali, nella sezione ‘amministrazione trasparente’, ‘controlli sulle attività economiche’:
– ‘l’elenco degli obblighi e degli adempimenti oggetto delle attività di controllo che gli operatori sono tenuti a rispettare nello svolgimento di attività economiche per ottemperare alle disposizioni normative, secondo uno schema elaborato dal Dipartimento della funzione pubblica, indicando altresì quelli eliminati’.
Tali elenchi – i cui termini di pubblicazione sono indefiniti – deve venire aggiornato ‘almeno a cadenza triennale’. Anziché, come sarebbe logico, in tempo utile rispetto all’applicazione di nuovo requisiti (d.lgs. 103/24, articolo 3).
4) Valutazione dei rischi e programmazione dei controlli
La valutazione dei rischi legati sia al settore e comparto operativo, sia ai singoli operatori (in base al livello di organizzazione e a precedenti non-conformità) deve sempre costituire la base per la programmazione dei controlli ufficiali.
Questo criterio – stabilito in termini generali nello Official Controls Regulation (EU) No 2017/625, per i controlli nella filiera agroalimentare (3) – trova alcuni risvolti applicativi nel decreto legislativo in esame.
4.1) ‘Basso rischio’ certificato
Il governo italiano introduce anzitutto, ai fini della programmazione dei controlli, ‘un sistema di identificazione e gestione del rischio su base volontaria, riferito ai seguenti ambiti omogenei:
- protezione ambientale
- igiene e salute pubblica
- sicurezza pubblica
- tutela della fede pubblica
- sicurezza dei lavoratori’.
UNI, l’Ente nazionale italiano di unificazione elabora per ciascuno dei predetti ambiti ‘norme tecniche o prassi di riferimento idonee a definire un livello di rischio basso al quale è associabile un Report certificativo’ (d.lgs. 103/24, articolo 3).
4.2) ‘Report certificativo’
Gli elementi essenziali, il periodo di validità, i casi di decadenza e le altre norme procedurali del ‘report certificativo’ sono stabiliti con decreto del ministero delle imprese e del Made in Italy, sulla base delle indicazioni UNI di cui sopra.
La determinazione del livello di rischio ai fini della certificazione considera diversi parametri, tra cui:
– il possesso di almeno una certificazione del sistema di gestione, rilasciata da un organismo accreditato ai sensi del Reg. (UE) No 765/2008
– altre certificazioni, sempre rilasciate da enti accreditati, ‘riconducibili ai principi ESG (Environmental, Social, Governance)
– l’esito dei controlli subiti nei precedenti tre anni di attività (4)
– il settore economico in cui opera il soggetto controllato
– le caratteristiche e la dimensione dell’attività economica svolta dal soggetto controllato’.
Il ‘report certificativo’ è rilasciato da organismi di certificazione accreditati presso Accredia, i quali provvedono a audit periodici. Con obbligo di revoca, da notificare ad Accredia, nei casi di:
– accertato venir meno delle condizioni di ‘basso rischio’ (d.lgs. 103/24, articolo 3)
– mancato adempimento alle prescrizioni contenute nella diffida (si veda successivo paragrafo 5.3)
– violazioni di norme che riguardano la tutela della salute, sicurezza e incolumità pubblica, sicurezza sui luoghi di lavoro (d.lgs. 103/24, articolo 6).
4.3) Fascicolo informatico d’impresa
In vista della programmazione de ‘l’attività ispettiva in ragione del profilo di rischio, le amministrazioni che svolgono funzioni di controllo, prima di avviare le attività di vigilanza, consultano ed alimentano con gli esiti dei controlli il fascicolo informatico di impresa’.
Non è stabilito un termine perentorio per l’elaborazione dei fascicoli informatici. È tuttavia:
– ‘in caso di mancato deposito da parte dell’amministrazione del verbale contenente l’esito dei controlli nel fascicolo informatico, l’impresa può richiedere all’amministrazione di provvedere mediante apposita istanza, anche depositata nel fascicolo, recante il numero di protocollo del verbale e la copia dell’atto corredata da’ apposita ‘dichiarazione’. E la PA deve adempiere nei 5 giorni successivi
– ‘l’amministrazione procedente (…) accede al fascicolo informatico, direttamente e integralmente (…), avvalendosi anche dei dati ivi presenti concernenti i controlli già svolti dalla stessa amministrazione o dalle amministrazioni diverse operanti nello stesso settore e dei dati relativi alla costituzione, all’avvio all’esercizio di attività economiche’
– le amministrazioni deputate ai controlli ‘non possono richiedere la produzione di documenti e informazioni già disponibili nel fascicolo informatico o comunque in loro possesso’. In applicazione del principio UE ‘once only’, e sotto pena di gravi sanzioni. (5)
È previsto ‘il potenziamento delle infrastrutture in uso alle amministrazioni coinvolte nelle attività di controllo’, per ‘garantire elevati standard di affidabilità sistemica’ (d.lgs. 103/24, articolo 4).
5) Controlli sulle imprese, principi generali
‘Il controllo si fonda sul principio della fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta delle amministrazioni che programmano e svolgono i controlli, nonché dei principi di efficacia, efficienza e proporzionalità, tenendo conto delle informazioni in possesso delle amministrazioni competenti in modo da minimizzare le richieste documentali secondo il criterio del minimo sacrificio organizzativo per il soggetto controllato’.
L’esecuzione immediata dei controlli è dovuta nei casi di:
– richieste dell’autorità giudiziaria
– circostanziate segnalazioni di soggetti privati o pubblici
– previsioni del diritto dell’Unione europea
– controlli per la sicurezza sui luoghi di lavoro e, comunque,
– ogni qual volta emergano situazioni di rischio (d.lgs. 103/24, articolo 5.3).
La programmazione dei controlli, al di fuori dei suddetti casi, postula la loro esecuzione a ‘intervalli temporali correlati alla gravità del rischio’.
5.1) Frequenza dei controlli
La frequenza dei controlli ordinari, senza pregiudizio ai controlli immediati di cui al superiore paragrafo 5, è soggetta ai seguenti limiti:
– divieto di eseguire in contemporanea due o più ispezioni diverse sullo stesso operatore economico, ‘a meno che le amministrazioni non si accordino preventivamente per svolgere una ispezione congiunta’
– non più di un controllo ogni anno sulle attività economiche provviste del ‘report certificativo di basso rischio’ di cui al precedente paragrafo 4.2
– esonero per 10 mesi dai medesimi controlli, laddove all’esito di un controllo venga accertata ‘la conformità agli obblighi e agli adempimenti imposti dalla disciplina di riferimento’ (d.lgs. 103/24, articolo 5, comma 4,5,6).
5.2) Preavviso, contraddittorio, sanzioni
L’amministrazione fornisce preavviso in formato elettronico, almeno 10 giorni prima del previsto accesso presso i locali dell’attività economica, con elenco della documentazione necessaria alla verifica ispettiva. Il preavviso non è dovuto nei soli casi di:
- circostanze previste per l’esecuzione immediata dei controlli (v. supra, par. 5)
- motivi di urgenza del controllo
- ‘esigenze di ricorrere ad accessi ispettivi imprevisti o senza preavviso’.
‘Le amministrazioni improntano la propria attività al rispetto del principio del contraddittorio e adottano i provvedimenti di propria competenza, ivi incluse eventuali sanzioni, in modo proporzionale a
- livello di rischio (…)
- pregiudizio arrecato
- dimensioni del soggetto controllato e -attività economica svolta’ (d.lgs. 103/24, articolo 5, comma 8,7). (6)
5.3) Violazioni sanabili, diffida
L’istituto della diffida – già introdotto con legge 71/21, per i controlli nella filiera agroalimentare (7) – viene esteso alla generalità dei casi di:
– violazioni sanabili, soggette a sanzione amministrativa pecuniaria non superiore nel massimo a € 5.000 euro
– accertate per la prima volta nell’arco di un quinquennio
– con esclusione di reati e violazioni inerenti la tutela della salute, sicurezza e incolumità pubblica, sicurezza sui luoghi di lavoro.
Al ricorrere delle predette condizioni l’organo di controllo diffida l’interessato a:
– porre termine alla violazione
– adempiere alle prescrizioni violate
– rimuovere le conseguenze dell’illecito amministrativo, entro un termine non superiore a venti giorni dalla data della notifica dell’atto.
In caso di ottemperanza alla diffida entro il termine indicato, il procedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze sanate. In caso di inottemperanza, l’organo di controllo esegue invece la contestazione (d.lgs. 103/24, articolo 6).
5.4) Non punibilità per incolpevole errore sul fatto
‘In ogni caso il soggetto controllato non è responsabile quando le violazioni sono commesse per errore sul fatto non determinato da colpa’ (d.lgs. 103/24, articolo 6).
Nessuna novità rispetto alla legge 689/1981, la quale a sua volta dispone quanto segue:
– ‘nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa.
– Nel caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto, l’agente non è responsabile quando l’errore non è determinato da sua colpa’ (articolo 3).
6) Meccanismi di dialogo e collaborazione
Le associazioni nazionali di categoria – purché rappresentate in almeno 5 camere di commercio (8) – possono interpellare l’amministrazione centrale o la regione competente nei casi di:
– ‘condizioni di obiettiva incertezza sulla corretta interpretazione delle fonti normative riguardanti fattispecie di carattere generale, di massima o di particolare importanza ovvero
– gravi e ripetute difformità applicative nell’ambito del territorio nazionale, relative a obblighi e adempimenti che sono oggetto dei controlli (…)
– prospettando una soluzione motivata’.
Dialogo e cooperazione nelle predette forme non sono viceversa ammessi per altre associazioni – a dispetto della loro effettiva rappresentanza nazionale di specifiche categorie di operatori. Né ‘quando l’amministrazione ha già fornito risposta a richieste corrispondenti a quella presentata mediante atti pubblicati nella sottosezione «Controlli sulle imprese» della sezione «Amministrazione trasparente» del sito istituzionale’.
Gli interpelli devono venire riscontrati ‘entro termini ragionevoli e comunque entro il termine previsto dalla legge, ai sensi della legge 241/90, articolo 2‘ (9).
Le risposte fornite dalle sole amministrazioni centrali sono pubblicate nella citata sottosezione del sito istituzionale e costituiscono criteri interpretativi di carattere generale. (d.lgs. 103/24, articolo 7).
7) Formazione del personale amministrativo
Il Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio, previa intesa in sede di conferenza Stato-Regioni, ‘definisce
– un piano di formazione specifica del personale da erogare attraverso la Scuola nazionale dell’amministrazione e Formez PA, con particolare riferimento alle competenze in materia di
– digitalizzazione degli strumenti di programmazione e svolgimento dei controlli
– cooperazione con gli operatori economici
– coordinamento tra le amministrazioni
– criteri e metodi standardizzati per effettuare il censimento degli obblighi e degli adempimenti’ (v. supra, paragrafo 3.2).
Alla formazione del personale preposto ai controlli possono contribuire i relativi enti, ‘anche mediante forme di convenzione con le università, le camere di commercio e le associazioni di categoria’ (d.lgs. 103/24, articolo 8).
8) Utilizzo di soluzioni tecnologiche nelle attività di controllo
‘Nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente’, le amministrazioni ‘adottano misure volte ad automatizzare progressivamente le proprie attività, ricorrendo a soluzioni tecnologiche, ivi incluse quelle di intelligenza artificiale in coerenza con il principio di proporzionalità al rischio (…).
Le soluzioni tecnologiche garantiscono la sicurezza e l’interoperabilità dei sistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per l’accesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazioni che effettuano i controlli’.
I processi decisionali sulle valutazioni di conformità devono venire sempre validati da un ‘contributo umano’ (secondo il principio di non-esclusività della decisione algoritmica) e i soggetti controllati hanno diritto a conoscere sia l’esistenza di processi decisionali automatizzati che li riguardano, sia la logica utilizzata (d.lgs. 103/24, articolo 9). (10)
8.1) Trattamento dei dati personali
I trattamenti dei dati di cui al presente decreto devono ovviamente rispettare i requisiti di cui al General Data Protection Regulation (EU) No 2016/679, GDPR. (11)
I titolari del trattamento, in particolare:
– ‘operano con le idonee misure tecniche per garantire la sicurezza informatica,
– al fine di assicurare un livello di sicurezza dei dati personali adeguato al rischio di
– distruzione, perdita, modifica o accesso non autorizzato ai dati trattati’ (d.lgs. 103/24, articolo 10).
9) Clausola di invarianza finanziaria
L’attuazione del decreto in esame, ça va sans dire, non deve comportare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. ‘Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti dal presente decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente’.
10) Status quo. Amministrazioni sanitarie
I Dipartimenti di Prevenzione – nelle Regioni italiane più strutturate – hanno già organizzato i controlli su igiene, salute pubblica e sicurezza alimentare in sintonia con le disposizioni in esame. Mediante:
– registrazione delle attività di controllo nelle banche dati condivise con l’organismo regionale, precisando i livelli conformità rilevati e le misure adottate (i.e. diffide, prescrizioni, sanzioni, notizie di reato)
– programmazione annuale dei controlli, da parte di ciascuna struttura, in base alla classificazione dei rischi eseguita anche alla luce dei dati registrati nel database regionale
– collaborazione con altre strutture o autorità, anche attraverso sopralluoghi congiunti o specialistici
– approccio dei controlli orientato al dialogo con gli operatori, secondo lo spirito introdotto dal Pacchetto Igiene. Prediligendo ove possibile, per la messa in conformità di carenze non sanabili, l’adozione di misure non repressive quali le prescrizioni previste dall’art. 138 del reg. UE 2017/625. (12,13).
11) Sfide e prospettive
La più grande sfida – e la più aurea prospettiva – è ottenere finalmente il coordinamento delle attività di enti che dipendono da diversi ministeri e assessorati (regionali e comunali), i quali tuttora si sovrappongono nei controlli ufficiali sulle attività economiche e non. (14,15,16)
Dario Dongo, Sarah Lanzilli e Claudio Biglia
Note
(1) Decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103. Semplificazione dei controlli sulle attività economiche, in attuazione della delega al Governo di cui all’articolo 27, comma 1, della legge 5 agosto 2022, n. 118. Su Normattiva https://tinyurl.com/trawr3et
(2) ‘Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi (…) le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, (…) le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie [che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici, al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali, ndr] di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300’ (d.lgs. 165/01, articolo 1.2)
(3) Dario Dongo. Controlli pubblici ufficiali, rating degli operatori e trasparenza. Si preannuncia una svolta? FARE (Food and Agriculture Requirements). 28.4.17
(4) Si annota il difetto di apposita considerazione di violazioni più gravi (es. reati) e incidenti di varia gravità, in periodo anteriore ai tre anni, sebbene essi siano altresì indispensabili a valutare i livelli di rischio sia delle singole attività economiche, sia dei loro gestori
(5) La violazione della citata norma comporta la responsabilità dirigenziale e disciplinare, ai sensi del Codice della transizione digitale (d.lgs. 82/05, articolo 18, comma 4, primo periodo. Su Normattiva https://tinyurl.com/y82j8v4t)
(6) Le pubbliche amministrazioni vengono così richieste di valutare i livelli di rischio sulla base dei criteri indicati da UNI ai fini della certificazione volontaria. Una confusione concettuale manifesta
(7) Dario Dongo, Andrea Sodero. Controlli ufficiali. Legge 71/2021, di conversione del DL 42/2021, e diffida degli operatori. GIFT (Great Italian Food Trade). 22.5.21
(8) Le associazioni di categoria rappresentate in almeno 5 camere di commercio, ovvero nel CNEL, e le loro articolazioni territoriali e di categoria, ‘sono legittimate a proporre azioni in giudizio sia a tutela di interessi relativi alla generalità dei soggetti appartenenti alla categoria professionale, sia a tutela di interessi omogenei relativi solo ad alcuni soggetti.
Le associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale, regionale e provinciale sono legittimate ad impugnare gli atti amministrativi lesivi degli interessi diffusi’ (legge 180/2011. Norme per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle imprese. Articolo 4)
(9) Termine massimo di 90 giorni, o 180 giorni in determinati casi, fatte salve le diverse previsioni adottate mediante decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri
(10) Si veda anche il General Data Protection Regulation (EU) No 2016/679, GDPR, articolo 22
(11) Fabio Zaninetti, Dario Dongo. Privacy e GDPR, l’ABC. GIFT (Great Italian Food Trade). 20.3.19
(12) Si veda l’ebook di Dario Dongo ‘Sicurezza alimentare, regole cogenti e norme volontarie’ (FARE, Food and Agriculture Requirements, Roma, 2016)
(13) Dario Dongo. Controlli, il ruolo dell’Amministrazione sanitaria. GIFT (Great Italian Food Trade). 30.12.17
(14) La restrizione del campo di applicazione del d.lgs. 103/24 alle sole imprese sottende un possibile vizio di costituzionalità, nella parte in cui esclude gli enti del terzo settore che pure svolgano attività simili (se pure non qualificate come ‘economiche’)
(15) Dario Dongo, Amaranta Traversa, Sarah Lanzilli e Claudio Biglia.
Controlli ufficiali, d .lgs. 27/21. Attuazione del reg. UE 2017/625. GIFT (Great Italian Food Trade). 14.3.21
(16) Dario Dongo. Controlli ufficiali, il Far West a Reggio Calabria. GIFT (Great Italian Food Trade). 9.6.20
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
Veterinario dirigente ASL CITTA’ di TORINO, specialista in Ispezione degli alimenti di origine animale, cultore della legislazione alimentare, ha pubblicato su riviste internazionali e si occupa, tra l’altro, di food delivery e di igiene della ristorazione collettiva.
Medico veterinario, specializzato in ispezione degli alimenti di origine animale. Dal 1982 è veterinario pubblico, dal 1990 insegna presso le Università di Torino e di Teramo. Autore di oltre settanta pubblicazioni scientifiche e coautore di vari testi su microbiologia, radiocontaminazione degli alimenti, vigilanza, diritto sanitario e alimentare, commercio in aree pubbliche e di comunicazione in emergenza sanitaria.
