La garanzia della sicurezza alimentare ricade nella primaria responsabilità degli operatori del settore alimentare (OSA). (1) Doveri, verifiche e sanzioni, l’ABC a seguire. Nella prospettiva, tra l’altro, della riforma sui controlli pubblici ufficiali.
Sicurezza alimentare e responsabilità operatori, criteri di base
L’Operatore del Settore Alimentare (OSA) deve garantire la conformità di alimenti e mangimi ai requisiti di sicurezza, verificando altresì che le imprese da lui controllate rispettino le disposizioni di legge inerenti alle loro attività in tutte le fasi della preparazione, trasformazione e distribuzione. (2)
Tutti gli alimenti immessi sul mercato – a prescindere dalla loro origine o provenienza, qualità e prezzo – devono essere sicuri e adatti al consumo umano. Avuto riguardo alle loro condizioni d’uso, nonché alle informazioni che li accompagnano.
L’etichettatura può incidere sulla sicurezza degli alimenti, in relazione a tutte le informazioni obbligatorie di rilievo sanitario. A partire dalle notizie specifiche sulla presenza di allergeni, che deve perciò seguire appositi criteri. Oltreché in relazione a data di scadenza, condizioni di conservazione e di utilizzo, ingredienti sensibili (es. caffeina e chinino, acido glicirrizinico, fonti di fenilalanina, polioli aggiunti in quantità superiore al 10%, fitosteroli e stanoli di origine vegetale).
La rintracciabilità di alimenti, mangimi e MOCA (materiali e oggetti destinati a venire a contatto con gli alimenti) è prescritta a tutti gli operatori delle rispettive filiere, secondo un meccanismo ‘a catena’ (one step back, one step beyond). Vale a dire che ciascun operatore dev’essere in grado di dichiarare, alle autorità che ne facciano richiesta, da chi abbia ricevuto quali materiali e a chi abbia consegnato quali merci. Disponendo di registri a tal uopo idonei, ovviamente commisurati alle dimensioni dell’attività e alla complessità dei processi. (4)
La rintracciabilità interna, sebbene utile a ottimizzare i processi e ridurre i costi di eventuali azioni correttive, non è viceversa prescritta per la generalità dei prodotti, (5) bensì soltanto nelle filiere delle carni. Con regole di dettaglio nella filiera zootecnica bovina (reg. CE 1760, 1825/00), più sfumate in quelle suina, avicola, ovo-caprina.
La gestione delle crisi di sicurezza alimentare è pure affidata, in primis, alla responsabilità dell’operatore. Il quale – nei casi di notizia o anche solo fondato timore di non conformità ai requisiti di sicurezza di un alimento da lui importato, prodotto, trasformato, lavorato o distribuito, che non si trova più sotto il suo immediato controllo – deve attivare con tempestività le azioni correttive prescritte (ritiro commerciale, notifica all’autorità sanitaria competente, informazione ai consumatori, eventuale richiamo pubblico).
Il distributore a sua volta – quand’anche non partecipi ad alcuna attività di manipolazione del cibo (es. sconfezionamento, porzionatura, preincarto), limitando perciò la propria opera a logistica e commercio – deve procedere al ritiro di prodotti a rischio di sicurezza, collaborando con le autorità e gli altri operatori coinvolti nella gestione della crisi. (6)
Le sanzioni amministrative da applicare alle violazioni delle norme sopra citate – fatto salvo che il fatto costituisca reato – sono quelle indicate nel decreto legislativo 190/06. Il difetto di organizzazione di un idoneo sistema di rintracciabilità è punito con sanzione amministrativa da € € 750 a € 4.500. L’omissione delle azioni correttive doverose nelle in situazioni di crisi di sicurezza di alimenti è mangimi è invece soggetta a sanzioni da € 3.000 a € 18.000.
Il principio di precauzione, introdotto dal General Food Law quale criterio da seguire nell’analisi del rischio, (7) va interpretato secondo la Corte di Cassazione nel senso che ‘il produttore, onde garantire la sicurezza degli alimenti, ha un obbligo, quale operatore professionale, di attenersi al principio di precauzione e di adottare misure proporzionate in funzione delle caratteristiche del prodotto e della sua destinazione al consumo umano’. (8)
Di conseguenza, l’OSA non può limitarsi a fare affidamento sulle dichiarazioni e/o certificazioni offerte dai suoi fornitori per valutare la sicurezza dei prodotti, che egli stesso deve garantire sotto la propria responsabilità. Esercitando l’autocontrollo – GMP e HACCP – con un livello di diligenza, prudenza e perizia improntato alla miglior scienza ed esperienza applicabile nel suo settore operativo in quel momento storico.
D’altro canto, anche in tema d’informazione al consumatore – ferma restando la responsabilità primaria del titolare o gestore del marchio con cui il prodotto viene commercializzato – il regolamento UE n. 1169/2011 afferma la responsabilità concorrente del distributore che venda prodotti di cui possa presumere la non conformità alle norme vigenti. (9)
Sicurezza alimentare e responsabilità operatori, il Pacchetto Igiene
Norme generali e specifiche a presidio della sicurezza alimentare sono previste nel cd. Pacchetto Igiene. Con preciso riguardo ai regolamenti CE n. 852/04 (c.d. Igiene 1, principi generali sulla sicurezza degli alimenti) e 853/04 (Igiene 2, norme particolareggiate sui prodotti di origine animale). (10)
Il reg. CE 852/04 si applica a tutte le fasi della produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti, secondo gli antichi adagi from farm to fork e from stable to table (dalla fattoria alla forchetta, dalla stalla alla tavola). Ivi comprese la produzione agricola primaria e l’attività di caccia, (11) con esclusione delle sole attività destinate al consumo domestico o alla fornitura diretta di piccoli quantitativi di prodotti primari al consumatore finale o a dettaglianti locali. (12)
I requisiti di igiene relativi alla produzione primaria e alle operazioni connesse (es. operazioni di trasporto e magazzinaggio), alle misure di controllo di eventuali contaminazioni e alla salute e al benessere degli animali e delle piante ‘che abbiano rilevanza per la salute umana’ sono indicati in Allegato I, parte A.
Viene così disciplinata la pulizia di impianti, attrezzature e animali, la salute e formazione del personale, l’impiego di additivi, medicinali veterinari, prodotti fitosanitari e biocidi. Oltre alla tenuta dei registri ove indicare tutte le misure adottate per controllare i pericoli – in relazione alla natura e dimensioni dell’impresa – e la messa a disposizione di tutte le informazioni pertinenti alle autorità competenti e agli operatori che ricevono i prodotti.
Tutte le fasi successive alla produzione primaria sono a loro volta soggette ai requisiti di igiene di cui in Allegato II, che dispone in merito alle strutture destinate agli alimenti, locali e attrezzature, rifiuti, rifornimento idrico, igiene e formazione del personale, confezionamento e imballaggio.
L’autocontrollo, nelle fasi successive alla produzione primaria, deve comprendere l’applicazione sia delle buone prassi di lavorazione (GMP, Good Manufacturing Practices), sia di procedure basate sui principi del sistema HACCP, Hazard Analysis and Critical Control Points. (13) Un sistema collaudato a livello internazionale da oltre tre decadi, la cui funzione è appunto quella di identificare, controllare mitigare i rischi sulla sicurezza alimentare, sulla base di una concreta analisi di ogni fase dei processi.
Il sistema HACCP – attorno al quale ruota il Pacchetto Igiene – verte su 7 punti principali:
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identificazione di ogni pericolo (CP, Critical Points) che deve essere prevenuto, eliminato o ridotto a livelli accettabili,
- identificazione dei punti critici di controllo (CCP, Critical Control Points) nelle fasi in cui la verifica risulti essenziale a prevenire, eliminare o ridurre il rischio individuato a livelli accettabili,
- definire, nei punti critici di controllo, i limiti critici per l’accettabilità del materiale, ai fini della prevenzione, eliminazione o riduzione dei rischi,
- redigere e applicare procedure di sorveglianza efficaci nei punti critici di controllo,
- prevedere le azioni correttive da intraprendere nel caso in cui la sorveglianza riveli la mancata considerazione di un punto critico,
- stabilire le procedure, da applicare regolarmente, per verificare l’effettivo funzionamento delle misure di cui sopra,
- predisporre documenti e registrazioni adeguati alla natura e alle dimensioni dell’impresa.
Gli operatori devono conservare e mostrare alle autorità (sanitarie) che ne facciano richiesta la documentazione che attesta l’effettiva applicazione e l’aggiornamento di procedure idonee agli scopi, oltreché coerenti alla realtà operativa.
Misure di flessibilità a favore delle micro-imprese sono state evidenziate in un’apposita comunicazione dalla Commissione europea, nel 2017. Con l’obiettivo di incoraggiare l’effettiva applicazione delle buone prassi igieniche, in linea con i manuali predisposti dalle associazioni di categoria, quale presidio-base a garanzia della sicurezza.
Ipotesi eccezionali di deroga ai requisiti di cui agli allegati del reg. CE 852/04, a condizione di non compromettere il raggiungimento degli obiettivi di igiene alimentare, sono previste a favore della ‘utilizzazione ininterrotta di metodi tradizionali’. (14)
I prodotti di origine animale sono poi soggetti a requisiti supplementari, contenute nel regolamento CE n. 853/04, a partire dall’obbligo di riconoscimento (o autorizzazione) degli impianti, previa ispezione dell’autorità sanitaria che è altresì competente al rilascio di bollo sanitario e marchio di identificazione.
Le sanzioni penali e amministrative per l’inottemperanza alle disposizioni di cui sopra, previste nel decreto legislativo 193/2007, raggiungono importi considerevoli e non escludono la concorrenza di reati previsti da altre normative (codice penale, legge 283/62).
L’applicazione coerente di piani adeguati di autocontrollo del resto – nella giurisprudenza di legittimità – è spesso valsa a escludere la responsabilità penale degli operatori per la venditadi alimenti nocivi per la salute umana ha escluso la responsabilità penale dell’operatore, laddove fossero stati predisposti adeguati piani di auto controllo e l’organo giudicante non avesse illustrato puntualmente le ragioni per cui, nonostante ciò, fossero integrabili dei profili di colpa. (15)
Responsabilità operatori e controlli pubblici ufficiali, reg. UE 2017/625
Il regolamento UE 2017/625 – ‘relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonché sui prodotti fitosanitari (…)’ – troverà applicazione, in prevalenza, a decorrere dal 14.12.18. (16) Abrogando così il previgente reg. CE 882/04.
Il nuovo regolamento sui controlli pubblici ufficiali mira a stabilire un quadro armonizzato a livello UE sull’organizzazione dei controlli ufficiali nell’intera filiera alimentare, razionalizzando e semplificando le regole che già esistevano. Ampliando, tra l’altro, la definizione di ‘controllo ufficiale’ e il relativo ambito di applicazione, non più limitato alla sicurezza alimentare bensì esteso ad ambiti ulteriori, come quelli che attengono alle qualità dei prodotti.
Il campo di applicazione va infatti a comprendere l’emissione deliberata nell’ambiente di OGM, le misure di protezione contro gli organismi nocivi per le piante, le prescrizioni sull’immissione in commercio e l’uso di prodotti fitosanitari, le produzioni biologiche e l’etichettatura dei relativi prodotti, le indicazioni geografiche protette (es. DOP e IGP), l’attestazione di certificati ufficiali, i controlli ufficiali sui prodotti in ingresso nell’Unione Europea e le pratiche fraudolente o ingannevoli nella produzione ed etichettatura di vini DOP e IGP.
Le responsabilità degli operatori sono meglio definite per quanto attiene agli specifici obblighi di cooperazione con le autorità competenti. Laddove, in particolare, viene prescritto all’OSA – su richiesta delle autorità – di fornire i dati relativi all’impresa, elencare le specifiche attività svolte e i locali sotto il proprio controllo, concedere l’accesso a tutte le attrezzature, mezzi di trasporto, spazi, sistemi informatici di trattamento delle notizie su animali, merci, documenti e altre informazioni, nonché cooperare con gli operatori e fornire loro assistenza (reg. UE 2017/625, articolo 15).
In caso di non conformità alla normativa vigente in tutti gli ambiti sopra elencati, (17) l’autorità competente dovrà assicurarsi che l’operatore ponga rimedio alle situazioni e intraprenderà ogni misura necessaria al fine di determinare l’origine e l’entità della non conformità e stabilire la responsabilità degli operatori coinvolti, che dovranno porvi rimedio e impedirne il ripetersi.
Le autorità competenti trasmetteranno dunque all’OSA interessato o a un suo rappresentante notifica scritta della decisione relativa alle misure da adottare e le informazioni in merito al diritto di ricorso contro tali decisioni. Tutti i costi sostenuti in relazione alle azioni intraprese a seguito di verifica di una non conformità sono espressamente posti a carico degli operatori responsabili.
La definizione di pericolo – e, di conseguenza, quella di rischio, viene altresì ampliata in misura considerevole rispetto a quanto previsto dal regolamento CE n. 178/2002. Andando a ricomprendervi ogni agente o condizione di un alimento o mangime in grado di provocare un effetto nocivo non solo sulla salute umana, ma anche sulla salute animale o vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente.
Il rispetto delle regole su benessere animale e salute delle piante rileva perciò ai fini della sicurezza alimentare, ma anche con specifica attenzione a garantire che:
– nella zootecnia, i trattamenti siano umani e non cagionino dolore e sofferenze inutili agli animali,
– in ambito vegetale, siano tutelate la sanità delle colture, degli spazi verdi pubblici e privati e delle foreste, salvaguardando al contempo la biodiversità e l’ambiente. (18)
Un cambio di paradigma che rileva anche per gli operatori, i quali assumono la responsabilità di verificare la conformità dell’impresa alla normativa vigente, nell’ottica di tutelare non solo la salute umana, ma anche degli animali, delle piante e dell’ambiente. L’OSA assurge così alla figura di garante, nell’ambito della produzione di alimenti, della salute dell’intero ciclo biologico. (19)
La frequenza dei controlli fisici, di conseguenza, viene definita e aggiornata sulla base di un ‘approccio di proporzionalità al rischio’, vale a dire sulla base del livello di rischio che si identifica in relazione ai seguenti fattori: animali e merci, tutte le attività sotto il controllo deli operatori, localizzazione delle attività, impiego di prodotti, processi o sostanze che possano influire su sicurezza di alimenti o mangimi, salute e benessere animale, sanità delle piante, OGM e prodotti fitosanitari, possibile impatto negativo per l’ambiente, possibile inganno dei che i consumatori. Tenuto altresì conto dei precedenti degli operatori (che devono venire conservati dalle autorità competenti in appositi registri). (20)
Responsabilità degli operatori, sintesi conclusiva
I principali obblighi degli operatori in tema di sicurezza alimentare possono venire sintetizzati come segue.
- Conformità del prodotto alimentare ai requisiti di sicurezza (reg. UE 2017/625, articolo 3.1.23)
- Obblighi in tutte le fasi dei processi produttivi:
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reg. CE 178/2002, articolo 17 (responsabilità integrata di filiera)
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reg. CE 852/04 (generalità dei prodotti), reg. CE 853/04 (prodotti di origine animale), reg. UE 2017/625 (salute umana, animale e vegetale, benessere animale e tutela ambiente),
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rintracciabilità (reg. CE 178/02, art. 18),
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principio di precauzione (reg. CE 178/02, art. 7),
- Azioni correttive in ipotesi di crisi sulla sicurezza di alimenti e mangimi:
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ritiro commerciale immediato, notifica all’autorità sanitaria, informazione consumatori ove i prodotti abbiano già raggiunto il commercio al dettaglio, richiamo pubblico quando ogni altra misura non sia sufficiente a garantire un elevato livello di sicurezza alimentare (reg. CE 178/02, art. 19-20),
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cooperazione con il controllo ufficiale e gli altri operatori coinvolti (reg. UE 2017/625, articolo 15, reg. CE 178/02, art. 19),
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Obblighi di presentazione del prodotto alimentare (reg. CE 178/02, art. 16, reg. UE 1169/2011).
Per approfondimenti, si vedano i nostri eBook gratuiti ‘Sicurezza alimentare, regole cogenti e norme volontarie’ e ‘1169 pene. Reg. UE 1169/11, notizie sui cibi, controlli e sanzioni’.
Dario Dongo e Giulia Torre
Note
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Cfr. reg. CE 178/02, articolo 3.3
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V. regolamento CE n. 178/2002, articoli 14, 15 e 17
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Cfr. reg. CE 178/02, art. 16, e reg. UE 1169/11 (Food Information Regulation)
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Si veda il regolamento CE n. 178/2002, articolo 18. Per la definizione di rintracciabilità si veda il precedente articolo 3.15
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V. Linee guida ai fini della rintracciabilità degli alimenti e dei mangimi per fini di sanità pubblica, accordo Stato-Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano 28.7.05, http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario;jsessionid=t5hTst00ke3mmmz1KMg5ZA__.ntc-as5-guri2a?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2005-12-19&atto.codiceRedazionale=05A11176&elenco30giorni=false
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V. reg. CE 178/02, art. 19
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Il principio di precauzione è indicato nel regolamento CE n. 178/2002 all’articolo 7. Il precedente articolo 6 inquadra tale principio nell’ambito della gestione del rischio
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Cfr. Corte di Cassazione, sentenza Saclà n.15824/2014
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V. reg. UE 1169/11, art. 8 (Responsabilità). Con particolare riguardo al suo comma 3
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Si ricordano i reg. CE 854/04 (c.d. Igiene 3, controlli pubblici ufficiali sui prodotti di origine animale) e reg. CE 882/04 (primo regolamento sui controlli pubblici ufficiali), nell’ambito del c.d. Pacchetto Igiene (reg. CE 852/04 e seguenti), entrambi abrogati dal successivo reg. UE 2017/625 del 2017
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Si intende per produzione primaria – ai sensi del reg. CE 178/02, art. 3.17 – ‘tutte le fasi della produzione, dell’allevamento o della coltivazione dei prodotti primari, compresi il raccolto, la mungitura e la produzione zootecnica precedente alla macellazione e comprese la caccia e la pesca e la raccolta di prodotti selvatici’
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V. reg. CE 852/04 (c.d. Igiene 1), articolo 1. 2
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Cfr. reg. CE 852/04, articolo 5
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La possibilità di concedere le deroghe in questione è stata prevista dal reg. CE 852/04, articolo 13 (disposizioni finali). Il Mi.P.A.A.F. mantiene un elenco dei ‘Prodotti Agroalimentari Tradizionali’ (PAT), aggiornato al marzo 2018 su https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/398. Si noti bene tuttavia che in relazione alla quasi totalità dei PAT non sono state richieste deroghe in materia igienico sanitaria
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Si veda ad esempio Cass. Pen. 9.10.02 n. 33630, 6.2.13 n. 5859, e 4.4.17 n. 37436
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Il Titolo III del reg. UE 2017/625, relativo ai laboratori di riferimento, è applicabile già dal 28.4.18. Alcune norme che attengono alla protezione contro gli organismi nocivi per le piante (metodi di campionamento e analisi, prova e diagnosi, designazione di laboratori ufficiali) saranno invece applicate a decorrere dal 29.4.22
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Cfr. reg. UE 2017/625, art. 138
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V. regolamento UE n. 2017/625
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V. reg. UE 2017/625, considerando 7 e 8
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Cfr. reg. UE 2017/625, art. 9
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
Laureata in giurisprudenza, master in European Food Law, si occupa di legislazione agro-alimentare, veterinaria, agricola. Dottoranda alla Scuola per il Sistema Agroalimentare AGRISYSTEM, Università Cattolica del Sacro Cuore, con una tesi in materia di novel food.
