Lo sviluppo sostenibile entra a pieno titolo tra gli obiettivi della Repubblica italiana, grazie alla riforma degli articoli 9 e 41 della Costituzione. La Carta costituzionale viene aggiornata, in particolare, rispetto agli obiettivi di tutela di ambiente, biodiversità ed ecosistemi, salute animale e umana.
L’impatto di questa riforma può essere significativo, tenuto anche conto delle competenze concorrenti di Regioni, Province autonome ed enti locali. Si dovrebbe quindi procedere al vaglio di costituzionalità delle fonti di diritto primario e secondario, nonché di atti e procedimenti amministrativi in corso.
La democrazia in Italia è tuttora però viziata. Sotto lo scacco di un gruppo di potere, il cerchio magico di Coldiretti, che comanda la politica e interferisce con la pubblica amministrazione in settori cruciali per la salvaguardia di ambiente, salute e benessere animale. #VanghePulite
1) Sviluppo sostenibile, la riforma della Costituzione italiana nel 2022
1.1) Premessa
L’8.2.22 la Camera dei deputati ha approvato in via definitiva, con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, il disegno di legge costituzionale già approvato dal Senato. L’iter legis è così concluso. Il testo interviene a riforma degli articoli 9 e 41 della Costituzione, inserendo:
– la tutela dell’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi tra i principi fondamentali,
– la protezione di tutti gli animali, con criteri a definirsi per legge statale.
1.2) Articolo 9. Cultura, ricerca, paesaggio, patrimonio storico e artistico
L’articolo 9 della Costituzione italiana cristallizza i doveri – per lo Stato e le Regioni, nelle materie oggetto di legislazione concorrente ed esclusiva (v. successivo paragrafo 2.2) – di:
– promuovere lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica,
– tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione.
1.3) Nuovo articolo 9. Ambiente, biodiversità ed ecosistemi, sanità animale e benessere animale
Il nuovo articolo 9 estende le responsabilità dello Stato – nonché di Regioni, Province autonome ed enti locali, negli ambiti di rispettiva competenza – alla tutela de ‘l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato dovrà altresì disciplinare i modi e le forme di tutela degli animali.’
Le responsabilità degli enti pubblici centrali, regionali e locali in Italia vengono così ampliate in una direzione che considera l’ambiente:
– nel suo valore attuale, alla pari dei patrimoni paesaggistici, storici, artistici e culturali,
– nella prospettiva di sviluppo sostenibile, già dal 1987 indicato come la condizione di ‘assicurare il soddisfacimento dei bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di realizzare i propri’ (rapporto Brundtland, Our common future).
1.4) Articolo 41, libertà e limiti dell’iniziativa economica privata
L’iniziativa economica privata viene affermata come ‘libera’, all’articolo 41 della Costituzione, purché non ‘in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana’. Una libertà peraltro velleitaria, nel Paese-simbolo della burocrazia e le distorsioni della concorrenza. (1)
I limiti alla libertà d’iniziativa economica vengono ora estesi anche ai danni alla salute e all’ambiente. La legge deve determinare i programmi e i controlli opportuni, affinché l’attività economica pubblica e privata possa venire perciò indirizzata e coordinata a fini sociali e anche, con la novella, a fini ambientali.
2) Legislazione concorrente
La legge costituzionale 18.10.01 n. 3, si ricorda, ha assegnato alle Regioni la competenza legislativa su tutte le materie non esplicitamente riservate allo Stato.
L’articolo 117 della Carta costituzionale distingue perciò le materie oggetto di potestà legislativa:
– esclusiva dello Stato, su ‘tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali’ (e in vari altri settori indicati al primo comma),
– esclusiva delle Regioni (in ogni materia non riservata allo Stato),
– concorrente. Lo Stato ha il compito di definire i ‘principi fondamentali’ e le Regioni di legiferare, su tali basi, nelle materie di cui a seguire.
2.1) Legislazione concorrente, materie
La legislazione concorrente di Stato e Regioni è prevista, all’articolo 117.2 della Costituzione, per le materie che seguono:
– rapporti, internazionali e con l’UE, delle Regioni,
– commercio con l’estero,
– tutela e sicurezza del lavoro,
– istruzione, fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione di istruzione e formazione professionale,
– professioni,
– ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi,
– tutela della salute,
– alimentazione,
– ordinamento sportivo,
– protezione civile,
– governo del territorio,
– porti e aeroporti civili,
– grandi reti di trasporto e di navigazione,
– ordinamento della comunicazione,
– produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia,
– previdenza complementare e integrativa,
– armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario,
– valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali,
– casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale,
– enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.
2.2) Legislazione concorrente, modalità
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, esclusiva e concorrente (in tale ultimo caso, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato):
– partecipano alle decisioni atte alla formazione degli atti normativi UE, e
– provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea.
2.3) Potestà regolamentare e funzioni amministrative
La potestà regolamentare spetta:
– allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni,
– alle Regioni in ogni altra materia,
– ai Comuni, le Province e le Città metropolitane, per l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Le funzioni amministrative ‘sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza’ (Costituzione, articolo 118).
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Al pari delle Regioni, essi hanno autonomia finanziaria (di entrata e di spesa) e dispongono di risorse autonome (articoli 118,119).
3) Trattati e regole europee, governance
La Repubblica italiana e gli enti pubblici e privati che vi si riferiscono sono a loro volta soggetti ai Trattati e le regole europee. Nonché alla loro interpretazione ufficiale – vincolante per tutti i giudici in UE, di ogni ordine e grado – della European Court of Justice. Tali norme, si noti bene, hanno rango superiore alle norme costituzionali nella gerarchia delle fonti di diritto.
Nel 1987 – all’alba del quarto programma europeo di azione sull’ambiente (Environment Action Program, EAP) – venne introdotto un nuovo capitolo del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), dedicato appunto alla tutela dell’ambiente (attuali articoli 191 a 193, oltre all’articolo 11). E la UE ha competenza primaria in tutti i settori della politica ambientale.
3.1) L’ambiente nel Trattato per il Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)
‘La politica dell’Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
– salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente,
– protezione della salute umana,
– utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
– promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.
La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga“‘ (TFUE, articolo 191).
3.2) Governance europea
La governance europea è stata introdotta nel 2001 con l’omonimo Libro bianco. (2) Ed è stata sviluppata, nei due ultimi decenni, in modo da perseguire i due obiettivi essenziali di:
– trasparenza, nei rapporti tra le parti sociali interessate (enti pubblici e privati di ogni sorta) e le Istituzioni europee. Anche attraverso l’istituzione dello EU Transparency Register,
– partecipazione di tutti gli stakeholder (le parti sociali, inclusi i singoli cittadini) ai percorsi di formazione in UE delle politiche, le regole e i loro atti di esecuzione. Le cui bozze sono ormai sempre soggette a consultazione pubblica (Have your say).
4) Democrazia viziata
La novella in esame avvicina la Carta costituzionale italiana alle riforme introdotte 35 anni fa nel TFUE, che già si colloca al di sopra della Costituzione. Repetita juvant, in ogni caso, in un Paese ove neppure il Consiglio di Stato sembra avere appreso il valore ufficiale dell’interpretazione della European Court of Justice. (3)
Il problema è però un altro. Alla cultura del diritto europeo – tuttora carente, come mostra il caso della scadenza ex lege del latte fresco, in contrasto con le regole UE oltreché causa di sprechi alimentari con impatto negativo sull’ambiente (4) – si aggiunge quello della governance, il cui difetto spesso stride con gli obiettivi ambientali.
4.1) Trasparenza e governance, il guaio italiano
Trasparenza e governance rimangono il peggior guaio dell’Italia, come si è già annotato, nella politica e la pubblica amministrazione. (5) Così ad esempio, le politiche Coldirette hanno deviato ogni risorsa del PNRR destinata all’agricoltura – per la tutela di suoli e acque (potabili e agricole), biodiversità e benessere animale – sui pannelli fotovoltaici, la logistica e l’innovazione/meccanizzazione. (6)
1,5 miliardi di euro che sarebbero serviti per abbattere l’impiego dei pesticidi e costruire le stalle per i bovini tuttora allevati ‘alla catena’ (anche nelle filiere del Parmigiano Reggiano e Grana Padani DOP) andranno invece a chi realizza pannelli fotovoltaici il cui Life Cycle Assessment è tutt’altro che ecologico. E soprattutto, non ha nulla a che vedere con la produzione agricola. (7)
4.2) Cemento, logistica su gomma, prati stabili senz’acqua
La cementificazione delle aree rurali è un altro fenomeno di gravità assoluta che vede, tra i suoi protagonisti, alcuni esimi rappresentanti di Coldiretti. Si citano due casi in quell’Emilia-Romagna oggi più grigia che rossa, sotto la guida di uno Stefano Bonaccini benedetto dalle Sardine:
– 73 ettari di zona umida protetta ai sensi della direttiva habitat, nonché l’ultima risaia storica emiliana, a Malalbergo. Mauro Tonello – ex presidente di Coldiretti Emilia-Romagna e v.presidente di Coldiretti nazionale, ora presidente di Società Italiana Sementi, SIS SpA, rivendica il diritto di ‘fare impresa’ con la vendita di a una holding francese che aspira a una colata di cemento su 516 mila mq di suolo agricolo per costruire un centro di logistica su gomma, (8)
– 36 ettari di suolo agricolo nei Comuni di Reggio Emilia, Correggio e San Martino in Rio sono stati appena investiti dal cemento, invece, per ospitare un’industria di auto elettriche. Il presidente di Coldiretti Modena Luca Borsari tra i protagonisti del grande affare. (9)
I prati stabili della Val d’Enza – ove pascolano le vacche a base della filiera del Parmigiano Reggiano – sono invece costretti a una dieta idrica a base di acque del Po, portate a monte con una delle pompe più energivore del vecchio continente. Il piano di Coldiretti e dei politici che essa comanda non è infatti costruire dighe su misura delle esigenze delle popolazioni bensì tante, piccole chiuse. (10) Le quali semmai serviranno ad aumentare i debiti verso l’Europa, e a generar poltrone in nuove burocrazie consortili.
5) Conclusioni provvisorie
Prima di celebrare, appare ragionevole attendersi che l’Italia risolva i problemi sopra evidenziati. A partire dal Piano d’Azione Nazionale (PAN) pesticidi la cui unica bozza (2019), peraltro mai adottata, è in palese contrasto con la Costituzione italiana. Questo e altri guai strutturali sono stati segnalati nel rapporto 13.12.21 del relatore speciale ONU sulle implicazioni per i diritti umani della gestione e dello smaltimento eco-compatibile di sostanze e rifiuti pericolosi. (11)
I cittadini e le parti sociali interessate hanno il diritto di venire informati sui progetti normativi in corso e partecipare alle consultazioni pubbliche. Gli strumenti di pianificazione urbanistica devono venire riesaminati alla luce della riforma, come pure delle strategie, regolamenti e direttive UE che il Bel Paese tuttora trascura. Non a caso, ancora in fondo alla classifica degli Stati membri per i livelli di recepimento di direttive e l’adozione di norme tecniche in ambito ambientale.
E gli appalti verdi? Ad maiora
Dario Dongo
Note
(1) Circa le distorsioni della concorrenza ignorate dall’Antitrust, un paio di esempi su tutti:
– i piani produttivi dei Consorzi di tutela dei formaggi DOP italiani (v. precedente articolo su Grana Padano e Parmigiano Reggiano)
– la delibera AGEA 6.12.20 n. 25 con cui Gabriele Papa Pagliardini, suo direttore nonché socio del cerchio magico di Coldiretti, ha provato a escludere i liberi professionisti dalla gestione dei fascicoli per gli aiuti in agricoltura (v. articolo)
(2) Commissione europea. La governance europea, Libro bianco. 12.10.01. COM/2001/0428 def. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex%3A52001DC0428#
(3) Un esempio di impatto ambientale significativo, con riguardo alla prevenzione degli sprechi alimentari, nel precedente articolo Pane precotto, l’editto del Consiglio di Stato e le regole UE sulla sicurezza alimentare. GIFT (Great Italian Food Trade). 10.11.21, https://www.greatitalianfoodtrade.it/mercati/pane-precotto-l-editto-del-consiglio-di-stato-e-le-regole-ue-sulla-sicurezza-alimentare
(4) Dario Dongo. Sprechi alimentari, la nostra battaglia sul latte fresco. GIFT (Great Italian Food Trade). 24.7.19, https://www.greatitalianfoodtrade.it/consum-attori/sprechi-alimentari-la-nostra-battaglia-sul-latte-fresco
(5) Dario Dongo. Trasparenza e governance, ciò che manca a lavori ministeriali e atti di governo. FARE (Food and Agriculture Organization). 4.2.17, https://www.foodagriculturerequirements.com/approfondimenti_1/trasparenza-e-governance-ciò-che-manca-a-lavori-ministeriali-e-atti-di-governo
(6) Dario Dongo. Piano di azione nazionale pesticidi, agricoltura sostenibile e PNRR. GIFT (Great Italian Food Trade). 4.2.22, https://www.greatitalianfoodtrade.it/sicurezza/piano-di-azione-nazionale-pesticidi-agricoltura-sostenibile-e-pnrr-vanghepulite
(7) La produzione di energia più ecologica, nella logica tra l’altro dell’economia circolare, è probabilmente quella dei biodigestori. I quali devono venire alimentati con attività agricole e di mantenimento delle aree verdi e rurali, utili alla sovranità alimentare e alla prevenzione dei rischi idrogeologici. Ma la priorità degli interessi in gioco non sembra aver nulla a che vedere con la logica e l’ecologia
(8) Marta Strinati, Dario Dongo. Pioggia di cemento sulla risaia storica bolognese. #VanghePulite. GIFT (Great Italian Food Trade). 1.7.21, https://www.greatitalianfoodtrade.it/sicurezza/pioggia-di-cemento-sulla-risaia-storica-bolognese-vanghepulite
(9) Stabilimento Faw Silk, il terreno reggiano è di proprietà modenese. La Pressa. 4.4.21, https://www.lapressa.it/articoli/economia/stabilimento-faw-silk-il-terreno-reggiano-di-propriet-modenese
(10) Dario Dongo. La diga di Vetto per salvare i prati stabili del Parmigiano Reggiano. GIFT (Great Italian Food Trade). 24.8.21, https://www.greatitalianfoodtrade.it/progresso/la-diga-di-vetto-per-salvare-i-prati-stabili-del-parmigiano-reggiano
(11) Dario Dongo. Diritti umani e pesticidi, PFAS, rifiuti pericolosi. Audit OHCHR in Italia. GIFT (Great Italian Food Trade). 1.1.22, https://www.greatitalianfoodtrade.it/idee/diritti-umani-e-pesticidi-pfas-rifiuti-pericolosi-audit-ohchr-in-italia
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
