Le istituzioni europee sono soggette ad apposite regole per quanto attiene ai registri e l’accesso ai rispettivi documenti. A garanzia della trasparenza, degli atti politici e amministrativi, che tuttora presenta ampi margini di miglioramento. Un breve vademecum a seguire.
1) Istituzioni europee, introduzione
Le principali istituzioni europee sono il Parlamento europeo, il Consiglio (Council of the European Union), il Consiglio europeo (European Council) e la Commissione europea. Oltre al Tribunale e la Corte di Giustizia UE, la Corte dei Conti europea e la Banca Centrale europea (BCE).
Parlamento e Consiglio esercitano la funzione di co-legislazione, definendo e implementando le politiche e le normative dell’Unione. Il Consiglio europeo – da non confondere con il Consiglio d’Europa (Council of Europe), che non rientra tra le istituzioni UE – è a sua volta partecipato dai leader degli Stati membri, i quali si incontrano ogni tre mesi per definire priorità e orientamenti politici generali.
La Commissione europea è l’organo esecutivo ed esercita una funzione tecnica, mediante proposte di nuove strategie e normative da presentare al Parlamento e al Consiglio. Ha altresì il ruolo di garante del Trattato e deve perciò verificare la corretta applicazione delle norme UE nei vari Stati membri.
Figura 1 – Funzioni e interazioni delle principali istituzioni UE (fonte: Parlamento Europeo)
2) Accesso ai documenti, i diritti
L’accesso ai documenti è definito dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), laddove si prevede che ‘qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto’ [i.e. fisico o digitale, ndr]. (1)
Ogni istituzione è dotata di un regolamento interno che definisce le modalità di attuazione delle sue attività, in linea con i principi e gli obiettivi dei Trattati. Tutti i regolamenti interni devono perciò garantire il più ampio accesso possibile ai documenti, sia pure tenendo conto dei limiti indispensabili a preservare il corretto funzionamento delle istituzioni e la tutela degli interessi pubblici e privati.
2.1) Regolamenti interni delle principali istituzioni europee
I regolamenti interni delle prime istituzioni citate in introduzione, per quanto attiene all’accesso dei documenti, prevedono quanto segue:
– Parlamento europeo. I documenti elaborati o ricevuti dai titolari delle cariche del Parlamento, organi, commissioni, delegazioni interparlamentari o dal Segretariato sono presenti nel registro, anche in forma elettronica. Se conformi al regolamento, possono venire inclusi anche i documenti dei singoli deputati o gruppi politici; (2)
– Consiglio. Il segretariato generale è responsabile dell’accesso al pubblico del registro dei documenti non secretati, anche su internet. Alcuni documenti vengono resi accessibili al pubblico direttamente (i.e. testi adottati da inserire in Gazzetta Ufficiale); (3)
– Consiglio europeo. La decisione di rendere pubblici alcuni documenti relativi a risultati di votazioni, dichiarazioni a verbale e gli specifici punti relativi all’adozione di una decisione è rimessa al segretariato generale. Le condizioni previste per il Consiglio si applicano mutatis mutandis al Consiglio europeo; (4)
– Commissione europea. Tutti i documenti elaborati devono venire registrati e identificati per permetterne l’individuazione e la classificazione, sulla base del livello di confidenzialità. Le domande di accesso ai documenti contengono disposizioni particolareggiate, sulla base della normativa vigente. (5)
3) Registri
Le varie istituzioni possono disporre di più registri e devono consentire l’accesso ai relativi documenti:
– Parlamento europeo. In aggiunta ai registro, altre fonti di informazioni sono l’Osservatorio legislativo (OEIL) e la piattaforma IPEX per lo scambio di informazioni con gli Stati membri (6,7,8);
– Consiglio e Consiglio europeo. Oltre al registro, sono disponibili anche le conclusioni del Consiglio europeo (9,10);
– Commissione europea. La Commissione ha due registri, uno deputato alla diretta ricerca dei documenti (RegDoc), mentre l’Electronic Access to Commission Document (EASE) permette di consultare e richiedere l’accesso ai documenti (11,12).
I poteri attribuiti alla Commissione di emettere atti di esecuzione e atti delegati sono legati all’esercizio della ‘comitatologia’ – vale a dire, il controllo da parte di comitati costituiti dai rappresentanti degli Stati membri – e dalla consultazione preliminare dei gruppi esperti dall’altra. Ai registri sopra citati si aggiungono perciò anche quelli relativi ai comitati e gruppi di esperti, nonché agli atti di esecuzione e delegati (13,14,15).
4) Richiesta di accesso ai documenti
Regolamento (EC) No 1049/2001 definisce le modalità per la condivisione e l’adozione di restrizioni o limitazioni sui documenti delle istituzioni, che possono venire resi accessibili in forma scritta o elettronica. Su richiesta di cittadini e persone giuridiche basati in UE, nonché di soggetti che provengano da Paesi terzi. (16)
4.1) Domande di accesso ai documenti
Le domande di accesso devono venire presentate in forma scritta, anche in formato elettronico, in modo sufficientemente preciso per rendere possibile l’identificazione del documento o documenti richiesti.
L’esame delle domande, con esito favorevole (accesso completo o parziale al documento) o negativo, deve avvenire esaminate entro 15 giorni. Con una possibile estensione di 15 giorni, qualora i documenti siano voluminosi o numerosi. In tale ipotesi, l’istituzione può anche contattare il richiedente per proporre un compromesso (soluzione equa).
In caso di esito favorevole, l’accesso può avvenire tramite consultazione sul posto ovvero rilascio di una copia fisica (con possibili oneri di stampa e spedizione) o elettronica. Si prediligono le versioni e formati già esistenti, tenuto conto delle preferenze del richiedente. In caso di divulgazioni già effettuate e più facilmente accedibili, l’istituzione può semplicemente descrivere le modalità per garantire tale accesso.
4.2) Rifiuti motivati
Il rifiuto di accesso a uno o più documenti, da parte delle istituzioni europee, è previsto – e deve comunque venire motivato – nei casi in cui la divulgazione possa arrecare possibili conseguenze negative nei seguenti ambiti:
– interesse pubblico, con riguardo a sicurezza pubblica, difesa e questioni militari, relazioni internazionali, politica finanziaria, monetaria o economica UE o di uno Stato membro;
– vita privata e integrità di un individuo, alla luce del General Data Protection Regulation (GDPR);
– interessi commerciali di persone fisiche o giuridiche, inclusa la proprietà intellettuale;
– procedure giurisdizionali e consulenze legali;
– obiettivi di attività ispettive, indagine e revisione contabile;
– documenti elaborati per uso interno da una istituzione, o da essa ricevuta, qualora la divulgazione possa arrecare grave pregiudizio al suo processo decisionale.
I soggetti terzi devono venire consultati per aspetti di interesse pubblico o vita privata per valutare l’applicazione delle eccezioni, mentre gli Stati membri possono chiedere direttamente alle istituzioni di non divulgare i documenti senza previo accordo.
Le restrizioni all’accesso ai documenti si applicano per un periodo massimo di 30 anni, salvo per aspetti di vita privata, interessi commerciali e documenti sensibili.
4.3) Limiti a rifiuti e restrizioni
Il richiedente può nondimeno opporre ai rifiuti di accesso ai documenti:
-l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, con onere di dimostrarne l’esistenza
-la richiesta di limitare la restrizione ad alcune sole parti del documento. Affinché le restanti parti possano venire divulgate.
4.4) Domande di conferma
Le domande respinte o senza risposta entro i termini previsti possono costituire oggetto di domanda di conferma, da parte del richiedente, entro 15 giorni dall’esito ricevuto. Nei medesimi termini (salvo i 15 giorni aggiuntivi per documenti voluminosi o numerosi), il richiedente deve ricevere risposta scritta relativa al nuovo esito.
In caso di nuovo rifiuto o di mancanza di risposta nei termini previsti, le istituzioni europee devono comunicare al richiedente le alternative percorribili, quali l’avvio di un ricorso giurisdizionale e la presentazione di una denuncia presso il Mediatore europeo (Ombudsman).
4.5) Documenti sensibili
I documenti sensibili sono i documenti che provengono da istituzioni, agenzie, Stati membri, Paesi terzi o organismi internazionali classificati come ‘Top Secret’, ‘Secret’ o ‘Confidentiel’ in quanto essenziali alla protezione negli ambiti di sicurezza pubblica, difesa e questioni militari.
Questi documenti possono venire inclusi nei registri solo con il consenso degli originatori. Il loro accesso iniziale e la presentazione di domande di conferma è ristretta ai soggetti autorizzati ad entrare in possesso di questo tipo di informazioni.
5) Rapporti annuali della Commissione
Ogni anno la Commissione europea pubblica un rapporto sull’attuazione del reg. (CE) n. 1049/2001, ove riassumere gli elementi principali relativi alla messa a disposizione delle informazioni da parte della medesima istituzione, e le statistiche circa numero e tipo di documenti richiesti, istanze respinte e domande di conferma. (17)
Il rapporto 2023 offre evidenza dei problemi amministrativi legati all’applicazione del citato regolamento. L’Ombudsman europeo ha avviato infatti 96 indagini, riscontrando 12 casi di cattiva amministrazione. Più recentemente vi è una denuncia presentata da una NGO per il mancato accesso dei documenti relativi al nuovo regolamento sull’intelligenza artificiale. (18)
Court of Justice of the European Union (CJEU), a sua volta, ha pubblicato quattro sentenze per chiarire sia l’applicazione delle eccezioni (si veda il precedente paragrafo 4.2, rifiuti motivati), sia il concetto di ‘interesse pubblico prevalente’. 14 sentenze e ordinanze del Tribunale generale in Lussemburgo hanno altresì considerato tali aspetti.
6) Ask the EU
AsktheEU.org è un sito non ufficiale dell’UE gestito da due associazioni non-profit (NGOs), Access Info Europe e mySociety. I soggetti interessati possono utilizzarlo per chiedere accesso ai documenti presso le istituzioni europee, nonché per presentare richieste di conferma nei casi di difetto di risposta o suo esito negativo. (19)
La condivisione delle informazioni – nel rispetto delle normative applicabili, include quelle sulla privacy nonché quelle specifiche (i.e. ambientali, ai sensi della direttiva 2003/4/CE e del reg. (CE) n. 1367/2006, riferiti alla convenzione di Aarhus) – risulta utile anche ai funzionari delle varie istituzioni, laddove le stesse domande di accesso ai documenti vengano presentate più volte.
La disfunzione delle procedure della Commissione, del resto, è dimostrata in un documento pubblicato proprio da AsktheEU.org. (20) Laddove si mostra come gli stessi input possano condurre ad output variegati. In aggiunta alla scarsa accessibilità del sistema, la ricerca per testo talora inefficace, le discrasie tra RegDoc ed EASE.
7) Conclusioni provvisorie
Gli strumenti per l’accesso ai registri e i documenti delle istituzioni europee sono tuttora disfunzionali, nel caso dei registri. E le richieste di accesso ai documenti spesso ricevono risposte insoddisfacenti e tardive.
La trasparenza rimane dunque velleitaria, soprattutto quando le istituzioni non riconoscano l’interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei dati rispetto a ipotetici interessi commerciali dei privati. (21)
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Dario Dongo e Andrea Adelmo Della Penna
Note
(1) TFUE, articolo 15(3)
(2) Parlamento europeo 2024-2029. Rules of procedure – 10a legislatura. 10.7.24 https://tinyurl.com/2v3a6zcn
(3) Council Decision adopting the Council’s Rules of Procedure. Latest consolidated version 1.1.24 https://tinyurl.com/y9jptwn7
(4) European Council Decision of 1 December 2009 adopting its Rules of Procedure https://tinyurl.com/36ecjvpy
(5) Rules of Procedure of the Commission [C(2000) 3614] https://eur-lex.europa.eu/eli/proc_rules/2000/3614/oj
(6) European Parliament’s public register website https://tinyurl.com/37kcmpjk
(7) European Parliament, Legislative Observatory https://tinyurl.com/bk99btvw
(8) IPEX https://tinyurl.com/49uc9crn
(9) European Council. Document register https://tinyurl.com/bdd4w6wz
(10) European Council adopts conclusions https://tinyurl.com/t3dpynch
(11) Register of Commission Documents https://tinyurl.com/p8df5a4s
(12) European Commission. Request a Commission document https://tinyurl.com/2nuka64z
(13) Comitology Register https://tinyurl.com/4csxvmfz
(14) Register of Commission Expert Groups https://tinyurl.com/354k99s8
(15) Register of delegated and implementing acts https://tinyurl.com/mtdsvdrv
(16) Regulation (EC) No 1049/2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents https://tinyurl.com/3p22b66p
(17) Annual reports from the Commission on the application of Regulation 1049/2001 https://tinyurl.com/237ewpvw
(18) European Ombudsman (case 318/2024/TM). The European Commission’s refusal to give public access to documents concerning the proposal for an Artificial Intelligence Act (AI Act) https://tinyurl.com/3pvkdnd5
(19) Get answers from EU Institutions. AskTheEU.org https://www.asktheeu.org/
(20) Request a Commission document https://tinyurl.com/mr3hcj8k
(21) I servizi di informazione Europe Direct, viceversa, tendono a fornire risposte puntuali e precise, sia pure entro i limiti delle competenze disponibili. Si veda Europe Direct – answering your questions about the EU https://tinyurl.com/4vm5wc2m
Dario Dongo, avvocato e giornalista, PhD in diritto alimentare internazionale, fondatore di WIISE (FARE - GIFT – Food Times) ed Égalité.
Laureato in Tecnologie e Biotecnologie degli Alimenti, tecnologo alimentare abilitato, segue l’area di ricerca e sviluppo. Con particolare riguardo ai progetti di ricerca europei (in Horizon 2020, PRIMA) ove la divisione FARE di WIISE S.r.l. società benefit partecipa.
